"Tygodnik Powszechny", Nr 23 (2813), 8 czerwca 2003, http://www.tygodnik.com.pl/unia/referendum/unia08.php

Europejskie ambicje regionów

Więcej niż lobbing
Klaus Bachmann

Piękne hasło "Europa regionów" ma podwójne dno. Czasem kryją się za nim poglądy eurosceptyczne: aby w imieniu regionów ograniczać kompetencje, które na szczeblu narodowym dawno już zostały przekazane instytucjom europejskim. Regionom nie chodzi jedynie o to, by przeforsować swoje interesy. Chodzi też o wpływ na zmianę charakteru Unii.

Obok wielkiego, niemal imperialnego budynku Parlamentu Europejskiego w Brukseli znajduje się mały park, w którym straszył do niedawna tajemniczy pałac, od niepamiętnych czasów w remoncie. Tu na początku wieku XX belgijska prowincja Brabancja postanowiła ulokować instytut badań bakteriologicznych, aby ściągnąć do Brukseli znanego biologa Julesa Bordeta, który pracował wówczas w paryskim Instytucie Pasteura. Bordet, laureat Nagrody Nobla w 1919 r. (za teorię rozwoju odporności), zmarł w 1961 r., ale odtąd o pałacu mówiło się Institut Pasteur du Brabant. W 2001 r. pałac kupił rząd niemieckiego landu Bawaria, aby umieścić w nim swe przedstawicielstwo przy Unii Europejskiej - większe, bardziej prestiżowe i prawdopodobnie kosztowniejsze od przedstawicielstw wielu państw. I świadczące o ambicjach oraz sile przebicia europejskich regionów w Brukseli. Bawaria nie jest jedynym regionem z dużym i dobrze wyposażonym przedstawicielstwem w Brukseli. Każdy land niemiecki ma tam reprezentację, podobnie jak wiele regionów innych państw członkowskich. Wykraczają one swym znaczeniem poza ramy normalnego lobbingu, który w Brukseli prowadzą przedsiębiorstwa, samorządy, organizacje pozarządowe i kraje pozaunijne. Regionom nie chodzi jedynie o to, by przeforsować swoje interesy - np. wcześniej niż inni uzyskać informacje o przygotowanych aktach prawnych albo o uruchomieniu nowego programu pomocowego. Chodzi też o wpływ na zmianę charakteru Unii. Można to ująć w regułę: im silniejsza pozycja danego regionu w świetle konstytucji narodowej u siebie "w domu", tym bardziej region stara się oddziaływać na zmiany samej Unii. W niektórych przypadkach ich ambicje stoją nawet w sprzeczności z polityką danego państwa członkowskiego.
Widać to na przykładzie stowarzyszenia "Siedmiu Konstytucyjnych Regionów Europy", do którego należą Północna Nadrenia/Westfalia, Bawaria, Flandria, Walonia, Katalonia, Szkocja i austriacki land Salzburg. Od kilku lat występują one ze wspólnym stanowiskiem w debacie o unijnych instytucjach. Tak było podczas konferencji międzyrządowej, poprzedzającej podpisanie traktatu z Nicei (grudzień 2000) i tak jest teraz, podczas prac unijnego Konwentu [opracowującego przyszłą konstytucję i reformę struktur Unii - red.]. Stowarzyszenie zawsze forsowało koncepcję Unii znaną pod hasłem "Europa regionów", postulując wzmocnienie wpływów regionów w unijnych instytucjach. Wewnątrz tych instytucji interesy regionów reprezentowane są bowiem na razie tylko w jeden sposób: przez Komitet Regionów. Zrzesza on przedstawicieli regionów i samorządów wszystkich krajów członkowskich, ale ma jedynie głos doradczy wobec Rady Europejskiej [odbywający się dwa razy do roku szczyt szefów rządów i państw - red.]. Komitet może wypowiadać się we wszystkich sprawach, jednak Rada, Komisja i Parlament mogą zasięgnąć jego rad jedynie w tym, co dotyczy promocji kultury, edukacji, zdrowia, transeuropejskich sieci transportowych i oczywiście funduszy dotyczących regionów (a nawet muszą to robić: akt prawny w tej dziedzinie nie może wejść w życie bez konsultacji z Komitetem).
To jednak za mało dla wielu regionów, które u siebie "w domu" mają większe kompetencje niż te, które Komitet ma wobec instytucji Unii. Chcą zapobiec sytuacji, w której np. rząd narodowy zgadza się w Brukseli na coś, czego wykonywanie narusza potem prawa regionów na szczeblu narodowym. W przypadku Niemiec landy mają wprawdzie możliwość zablokowania takiego aktu prawnego, nie ratyfikując go w Bundesracie [izbie wyższej niemieckiej parlamentu, w której reprezentowane są właśnie landy - red.], ale wtedy mają do czynienia z gotowym "pakietem" ustawowym, mogąc go akceptować lub odrzucić, nie mogą go natomiast zmienić.
Niemieckie landy chcą też skuteczniej bronić się przed ingerencją Komisji Europejskiej w sprawy, które w Niemczech są w kompetencji landów. Typowy przykład, o który od lat toczy się spór: państwa członkowskie zgadzają się na zniesienie dotacji, które wypaczają warunki swobodnej konkurencji na Wspólnym Rynku, po czym Komisja zakazuje landom dokapitalizowania własnych banków [landy są udziałowcami wielu banków regionalnych - red.] na innych zasadach niż w przypadku banków komercyjnych. Dla Komisji to nieuczciwa konkurencja wobec banków komercyjnych, dla landów - wspieranie małej i średniej przedsiębiorczości, aby dofinansowane banki mogły dawać małym i średnim przedsiębiorstwom kredyty, których duże banki nie dadzą (często z powodu wysokich kosztów administracyjnych). Wspieranie przedsiębiorczości jest legalne w świetle prawa unijnego i pozostaje w kompetencji landów. Interwencja Komisji, uprawniona na mocy decyzji państw członkowskich, jest więc ingerencją w sprawy regionów, przed którą te mogłyby się bronić, gdyby ingerencja wychodziła ze strony własnego rządu, w tym przypadku w Berlinie. Aby temu zapobiec, regiony powinny mieć możliwość wpływania na powstanie prawa unijnego. Komitet Regionów pozwala na to jednak w małym stopniu: nic nie może blokować, więc inne organy nie muszą liczyć się z jego opinią. W dodatku wpływ regionów w Komitecie jest rozmydlony przez fakt, że zasiadają w nim też przedstawiciele samorządów lokalnych. A zatem obok premiera niemieckiego landu zasiada, z równym prawem głosu, burmistrz portugalskiego miasta lub starosta francuskiego powiatu. Komitet jest bowiem obsadzany według klucza narodowego, a nie proporcji między liczbą przedstawicieli regionów i samorządów niższych szczebli - np. Belgia wysyła do Komitetu wyłącznie przedstawicieli regionów, a Wielka Brytania prawie wyłącznie przedstawicieli miast.
Nic dziwnego, że silne regiony starają się od dawna zwiększyć swój wpływ poza Komitetem, wchodząc w różne sojusze. Jeden z sojuszy powstał jeszcze przed powołaniem Komitetu Regionów [na początku na 90. - red.], ale trwa do dziś. W 1988 r. zawiązały go: Badenia-Wirtembergia, francuski region Rhône-Alpes, włoska Lombardia i hiszpańska Katalonia. Nazywa się on nieformalnie, może niezbyt zgrabnie: "cztery motory dla Europy". Kiedy powstawał, zajmował się wspieraniem wymiany studentów, planowaniem przestrzennym i promocją kultury, turystyki i gospodarki - a teraz włącza się w debatę o reformie Unii.
Wpływ regionów był szczególnie odczuwalny podczas debat w Konwencie. Sam fakt, że Konwent w pierwszej fazie prac zajmował się intensywnie kwestią pomocniczości, był wynikiem nacisków landów: niektórzy z ich przedstawicieli zagrozili przed szczytem w Nicei, że nie ratyfikują nowego traktatu, jeśli po Nicei kolejna konferencja nie zajmie się tą sprawą. Badenia- -Wirtembergia i Bawaria chciały nawet, aby kompetencje Unii zostały ustalone w formie listy, co oznaczało zamrożenie tych kompetencji do następnej reformy. To się nie udało i postulat nawet nie znalazł się w oficjalnym dokumencie, który regiony zgłosiły przed powołaniem Kowentu (znalazły się tam natomiast postulaty ograniczenia kompetencji Unii i nadania Komitetowi Regionów i samym regionom prawa zaskarżania decyzji do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, na równi z państwami członkowskimi, oraz "współpracy parlamentów regionalnych i narodowych z Parlamentem Europejskim" i ograniczenia kompetencji Komisji Europejskiej).
Widać, że piękne hasło "Europa regionów" ma podwójne dno. Czasem kryją się za nim poglądy eurosceptyczne; aby niejako w imieniu regionów ograniczać kompetencje, które na szczeblu narodowym dawno już przekazano instytucjom europejskim. Często za pozornie niewinnymi hasłami o "zwiększeniu wpływu regionów" kryje się również zamysł regionu, aby na szczeblu europejskim uzyskać więcej od własnego rządu centralnego, niż byłoby to możliwe na podstawie konstytucji własnego państwa (co czyniłoby instytucje europejskie arbitrami w sporach regionów z własnym rządem i groziłoby zablokowaniem unijnych instytucji). Dlatego Unia nie zajmuje się kwestią, czy Kraj Basków może należeć do Unii lub czy Flandria może sama rozporządzać pulą belgijskich głosów w unijnej Radzie Ministrów - to Hiszpanie i Belgowie muszą rozwiązać sami, między sobą.
Dlatego ze wszystkich postulatów regionalistów Konwent przyjął głównie te, które były słuszne także z punktu widzenia państw narodowych: zaakceptował prawo parlamentów narodowych do zgłaszania zastrzeżeń wobec aktu prawnego jeszcze podczas legislacji i prawo zaskarżenia go po uchwaleniu, uściślił rozdział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi - ale odrzucił pomysłu tworzenia odrębnej instytucji, strojącej na straży przestrzegania zasady pomocniczości. A o niemieckim "katalogu kompetencji" w ogóle nie ma mowy.

© 2003 Tygodnik Powszechny. Kontakt: redakcja@tygodnik.com.pl