dotb.gif

„TP”, Nr 31 (2821), 3 sierpnia 2003, http://www.tygodnik.com.pl/tp/2821/main03.php

Fragmenty dyskusji nad raportem "Służba cywilna w III RP: punkty krytyczne"

Bezpańskie dziecko


Krzysztof Burnetko (autor raportu): - Wszystkie rządy III RP deklarowały przywiązanie do idei służby cywilnej i zapewniały, że zależy im na budowaniu korpusu fachowych, apartyjnych urzędników. Ale praktyka wygląda gorzej. Nie przypadkiem dziecko, jakim jest służba cywilna, urodziło się w Polsce dopiero cztery i pół roku temu, dużo później niż w Estonii czy Czechach. Porodowi towarzyszyły nadto silne perturbacje. A co najgorsze opiekunowie tego dziecka, a są nimi z mocy Konstytucji kolejni premierzy, nie tylko nie wydają się go chronić, ale sami zarażają go różnymi chorobami. Rząd Jerzego Buzka, pierwszy, który obowiązywała obecna ustawa o służbie cywilnej z 1998 r., wymyślił kilka sposobów na obchodzenie jej zapisów, by wprowadzić tylnymi drzwiami na posady swoich ludzi, czynił to jednak z niejakim wstydem. Naturalnie żadne to usprawiedliwienie. Tyle że obecna ekipa nie dość, że twórczo rozwinęła chwyty poprzedników, to stosuje je bez żadnych zahamowań. O jakimkolwiek wstydzie nie ma mowy. Dochodzi do tego, że szef kancelarii Premiera mówi otwartym tekstem, że choć prawo nakazuje przeprowadzać na wyższe stanowiska w administracji konkursy, to nie zawsze są one dobrym rozwiązaniem. Za słowami rychło idą czyny.

By obsadzić kluczowe stanowiska swoimi ludźmi, obecna ekipa nie zawahała się łamać prawa - w tym nawet Konstytucji: wprowadzony w grudniu 2001 r. do ustawy o służbie cywilnej art. 144a na pewien czas zawiesił wymogi dotyczące kandydatów na wyższe stanowiska w administracji rządowej. Na wniosek rzecznika praw obywatelskich Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za sprzeczny z ustawą zasadniczą. Ale wcześniej na jego podstawie zaangażowano 16 osób jako p.o. dyrektorów generalnych ministerstw, urzędów centralnych i wojewódzkich oraz 70 dyrektorów departamentów i wydziałów oraz ich zastępów. Więcej: choć od orzeczenia TK minęło pół roku, to dalej na posadach pozostaje 11 dyrektorów generalnych - wybranych z naruszeniem konstytucji i wbrew ustawie o służbie cywilnej.

Inna, mająca wymiar ustrojowy, tendencja to ustalanie statusu niektórych urzędów państwowych tak, by nie obowiązywały w nich rygory służby cywilnej. Taki zabieg zastosowano wobec Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Środków Biobójczych, głośnego niedawno z racji podejrzeń o manipulacje listami leków dopuszczanych na rynek krajowy. Czy przypadkowo tak wrażliwy korupcyjnie, bo decydujący o kolosalnych pieniądzach urząd, wyjęto spod standardów związanych ze służbą cywilną? Podobny zabieg zastosowano wobec Rządowego Centrum Legislacyjnego.

Wreszcie trzeci trend: lekceważenie organów mających chronić pozycję służby cywilnej. Tak monity Szefa Służby Cywilnej, jak uchwały Rady Służby Cywilnej są często odkładane ad acta. Tu przykład idzie z góry: a jeżeli sam premier dopuszcza, by jego ministrowie lekceważyli Szefa Służby Cywilnej, jeżeli opinie Rady, było nie było powoływanej przez premiera, nie są brane pod uwagę, to nie dziwi, że organy te nie mają autorytetu także wśród urzędników.

Maria Gintowt-Jankowicz (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej): - Profesjonalny urzędnik musi tak działać, by wypracować zaufanie klasy politycznej. Oczywiście zdarzają się politycy impregnowani na wszelkie argumenty i takiego muru żadna postawa nie przełamie. Ambaras w tym, by obie strony układu administracja-rządzący chciały tego samego. Przeglądając raport, każdy musi zadumać się nad niskim poziomem kultury administracyjnej: sposobami działania, ignorowaniem prawa, gdy tak jest wygodniej, przyjmowaniem interpretacji przepisów, która jest nie do pogodzenia z logiką i z duchem prawa.

Służba cywilna jest warunkiem sprawnego funkcjonowania demokracji. Ale nie mówmy o strukturach: to ludzie nadają treść, sens i dynamikę każdej strukturze. Fundamentem Służby Cywilnej muszą być ludzie, którzy zapewniają ciągłość w załatwianiu spraw publicznych bez względu na zmieniające się rządy. To jest istota służby cywilnej. Mam zaszczyt być członkiem Rady Służby Cywilnej. To jest ciało pomyślane jako doradcze. Ale cóż mamy począć, jeżeli ten, dla którego zostaliśmy utworzeni, nas o rady nie pyta? Czasem udaje się Radzie czemuś zapobiec, coś złagodzić, coś wprowadzić. Ale to miało być forum stałego kontaktu partii rządzącej z opozycją, na którym się projektuje wspólnie rozwój Służby Cywilnej.

Lecz politycy muszą ustąpić, bo inaczej wiele przegramy. Dlaczego Komisja Europejska jest zainteresowana tym, co się dzieje w naszej administracji? Dlatego, że to nie krasnoludki, tylko pracownicy naszej administracji zadecydują, czy nasze członkostwo będzie sukcesem, czy będzie byle jakie.

Jan Pastwa (Szef Służby Cywilnej): - Urzędnicy są jak ryby i dzieci, co głosu nie mają. Skądinąd nic gorszego niż państwo, w którym jego słudzy pozwalają sobie na komentowanie wszystkiego. W związku z tym czasem słusznie, czasem nie - wtedy, gdy powinni dmuchnąć w przysłowiowy gwizdek alarmowy - milczą. Tym bardziej istotny jest głos opinii, publicystów, wreszcie wyborców, którzy bezpośrednio odczuwają efekty pracy Służby Cywilnej.

Jeżeli będziemy po jednej stronie ustawiać polityków, a po drugiej urzędników, to skutkiem będzie konflikt. Nic gorszego nie może się zdarzyć. Rządzący politycy mają mandat wyborczy, by nadawać ton i kierunek pracy administracji. Stosunek podległości jest oczywisty. Gorzej, jeżeli w ramach tego mandatu dochodzi do nadużyć. Wówczas istotne jest, by to nie były dwie strony, ale trójkąt - którego trzecim bokiem jest opinia publiczna.

Wiktor Osiatyński (konstytucjonalista, wykładowca Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego): - Jeśli miałbym wybierać między korpusem urzędników upolitycznionych a cywilnych, wolę ten drugi. Ale złudna jest nadzieja, że sam korpus cywilny rozwiąże wszystkie problemy. Więcej: jestem przerażony wizją, że w państwie, gdzie nie ma środków ochrony przed biurokracją, urzędnicy mieliby dostać jeszcze większą niezależność i silniejszy immunitet na sprawowanie swej władzy. KSAP wyszkoli ich dwustu rocznie, ale oni pójdą do urzędów i gangrena się na nich rozleje. Tak, trzeba szkolić urzędników, uczciwie ich awansować, ale nie można wierzyć, że jeśli da im się niezależność od polityki, to staną się uczciwi. Oni nie będą uczciwi, jeżeli wejdą w stare struktury. Tymczasem nikt nie mówi, by urzędników kontrolować. M.in. uzasadnienie decyzji każdego od 1 do 10 miejsca w konkursie winno być jawne i precyzyjne, bo tylko w szczegółach można zobaczyć, gdzie było kumoterstwo albo korupcja.

W Nowym Jorku udało się zlikwidować korupcję w policji. Nie dlatego, że wyszkolono lepszych policjantów ani dlatego, że przekonano ich, by byli uczciwi. W Nowym Jorku jest rocznie dziesięć tysięcy operacji prowokacji przeciw policji. Teraz jeżeli do policjanta przyjdzie ktoś z propozycją korupcji, to w 80 proc. jest to sting operation, czyli prowokacja. Policjant wie, że ryzykuje karierę. Takie rozwiązanie mogłoby uzdrowić gangrenę w administracji.

Tadeusz Wołek (Ministerstwo Sprawiedliwości): - To sposób myślenia znany w tym kraju: mieliśmy trójki robotnicze. Mamy dość instytucji kontrolnych, powoływania sądu nad sądem, prokuratury nad prokuraturą, NIK-u nad NIK-iem - to droga donikąd. Usprawnijmy te mechanizmy, które mamy do dyspozycji, doposażmy je we właściwe procedury. Jak różne partie mogły uzgodnić pryncypia polityki zagranicznej, to mogą zgodzić się co do reguł Służby Cywilnej: tworzenia korpusu sprawnych, apolitycznych urzędników, nie zmieniających się w zależności od tego, która partia rządzi, właśnie po to, by państwo - ten okręt, który płynie między rafami różnych rozwiązań, płynął w tym samym kierunku.

Łukasz Chimiak (Ministerstwo Spraw Zagranicznych): - Co do niebezpieczeństw: w Polsce mamy do czynienia z upadkiem partii i tworzeniem się różnych koterii politycznych czy nawet towarzyskich, które partie zastępują. Jeżeli te grupy czy partie in statu nascendi mają obsadzać wyższe stanowiska w administracji, grozi nam już nawet nie upolitycznienie administracji, ale zawładnięcie jej przez grupy towarzysko-koteryjne.

Jan Pastwa: - W Polsce mamy ten sam problem, jak w większości krajów Środkowej i Wschodniej Europy: czy można stworzyć służbę cywilną od nowa? W Polsce tworzymy Służbę Cywilną z tego, co jest. Zostali nią pracownicy merytoryczni administracji rządowej, krytycy mówią, że w ciągu jednej nocy. Owszem, ale nie było innych zasobów. Mamy wiarę w ludzi i w to, że mogą się zmienić. Jest powiedzenie, że łatwo jest z akwarium zrobić zupę rybną, natomiast z zupy rybnej akwarium już trudno. My robimy z zupy rybnej na powrót akwarium.

Kiedy planowaliśmy konkursy, jednym z pomysłów było to, by wszystko, co się dzieje podczas konkursów, wystawić na ogląd publiczny. Ale na przeszkodzie stoi inne ważne prawo obywatelskie: do ochrony danych osobowych. Lecz szczególnie ważne konkursy są nagrywane i gdyby ktoś zechciał się im przyjrzeć, może to zrobić.

Czasem myślę, że popełniliśmy błąd nie nazywając naszych procedur konkursowych - procedurą selekcyjną, ponieważ konkurs występuje wszędzie. Słyszymy o konkursach na prezesów spółek Skarbu Państwa. Ostatnio pewien prezydent, nawet kilku prezydentów miast wybranych w bezpośrednich wyborach zrobiło konkursy na swoich zastępców. I co czytam - prezydent zaprosił kandydatów, porozmawiał z nimi i w drodze takiego konkursu wybrał swojego zastępcę, szczęśliwy traf chciał, że był to jego długoletni kolega z zakładu pracy, w którym wcześniej pracował. Nazwa "konkurs" zaczyna być myląca. My w służbie cywilnej stosujemy dobór z wykorzystaniem precyzyjnych narzędzi, stale doskonalonych, który jest publiczny, jawny, a przede wszystkim obiektywny. Martwi, że w powodzi "konkursów" nasze mogą się roztopić.

Co do postulatu kontroli: kto będzie kontrolował kontrolerów? Przy całym szacunku dla mechanizmów kontrolnych, ograniczających, karnych, blokujących i proceduralnych - kładę nacisk na to, by, po pierwsze, egzekwować postawę własną. Stąd kodeks etyczny służby cywilnej. Wyliczyliśmy w nim sytuacje, których należy się wystrzegać, by nie zrobić świństwa - bo przestępstwa są opisane w kodeksie karnym. Po drugie, ważne, by egzekwować odpowiedzialność bezpośredniego przełożonego. Jeżeli on przymknie oko na zło, to żadna kontrola nie poskutkuje.

Natomiast nasze członkostwo w UE nie wymusi niczego. Unia nie zajmuje się sprawami wewnętrznymi organizacji państwowej swoich członków. Natomiast może się zdarzyć, że spostrzeżemy poniewczasie, że nasze podciąganie się i dostosowywanie do konkurencji jest spóźnione. Wtedy walka o środki, o znaczenie naszego państwa będzie przegrana. Ale nie będzie presji zewnętrznej - raczej uspokajanie: okey, róbcie tak dalej - nie będziecie konkurencją. Wola zmian musi być po naszej stronie.

Maria Gintowt-Jankowicz: - Zwykły obywatel na co dzień nie zaprząta sobie głowy problemem służby cywilnej. To jest kwestia kuchni rządzenia. Służba cywilna nie jest też celem samym w sobie - jest narzędziem sprawnego rządzenia. Dlatego nie zgadzam się z autorem raportu, który oczekuje, że opinia publiczna ma odegrać nadzwyczajną rolę.

Problemem Służby Cywilnej jest, że nie ma naturalnych lobbystów. Wśród wspierających walkę o przyzwoitość administracji brakuje zwłaszcza sektora prywatnego. To przedsiębiorcy prywatni: korporacje biznesowe, związki pracodawców itd., powinny być pierwszymi zainteresowanymi tym, żeby administracja była przyzwoita i dobrze zorganizowana.

Wiktor Osiatyński: - Co do sektora prywatnego: ilu ludzi w Polsce chce żyć w państwie klientelistycznym? Przeszło połowa Polaków zapytanych uczciwie, ze wszystkimi alternatywami, wolałaby żyć w takim państwie niż w demokratycznym, bo ma możliwość albo szansę, albo widzi jakąś możliwość awansu, zmiany warunków itd. w sytuacji braku kanałów ruchliwości społecznej, w sytuacji ogromnego i rosnącego bezrobocia. To jest dramatyczne pytanie.

Dyskusję zorganizował Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego.
Skróty: redakcja "TP" - tekst raportu: www.batory.org.pl/program/przeciw-korupcji/


18 grudnia 1998 r. sejm uchwalił nową ustawę o służbie cywilnej.
Weszła ona w życie 1 lipca 1999 r.


Wedle u.s.c. korpus służby cywilnej stanowią wszyscy zatrudnieni na stanowiskach administracji rządowej (w Kancelarii Premiera, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, w urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, w Rządowym Centrum Studiów Strategicznych, w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej). Korpus składa się z pracowników służby cywilnej (zatrudnionych na podstawie umowy o pracę) i z urzędników służby cywilnej (mianowanych w trybie przewidzianym w u.s.c.).

Zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej jest premier. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej jest Szef Służby Cywilnej, powoływany przez premiera - po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej - na pięcioletnią kadencję. Najwyższe stanowisko w służbie cywilnej w każdym urzędzie to dyrektor generalny. Stanowiska ministrów, kierowników urzędów centralnych, sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz wojewodów i wicewojewodów należą do politycznych.

Pracownikiem służby cywilnej może zostać obywatel RP, który korzysta z pełni praw publicznych, nie był karany za przestępstwo umyślne, ma wymagane kwalifikacje i cieszy się nieposzlakowaną opinią.

O mianowanie urzędnikiem służby cywilnej może zaś ubiegać się osoba, która jest pracownikiem służby cywilnej, odbyła służbę przygotowawczą, ma co najmniej dwuletni staż pracy w administracji publicznej, tytuł magistra lub równorzędny i zna co najmniej jeden język obcy. Liczbę mianowań na każdy rok określa ustawa budżetowa.

Rekrutacja pracowników służby cywilnej jest "otwarta i konkurencyjna" (art. 5 u.s.c.).

Postępowanie kwalifikacyjne na urzędnika służby cywilnej prowadzi Szef Służby Cywilnej. Odbywa się ono raz do roku i składa z badania zdolności ogólnych, pracy pisemnej oraz testu sprawdzającego wiedzę. Dodatkowe punkty zostają przyznane m.in. za znajomość określonych języków obcych, ukończenie studiów podyplomowych, stopnie lub tytuły naukowe. Na stanowiska dyrektora generalnego urzędu, dyrektora i wicedyrektora departamentu, dyrektora i wicedyrektora wydziału w urzędach wojewódzkich muszą być ogłaszane konkursy. Przeprowadza je Szef Służby Cywilnej. Sprawdzana ma być wiedza niezbędna do wykonywania zadań na obsadzanym stanowisku, predyspozycje i zdolności ogólne oraz umiejętności kierownicze. Do lipca 2004 r. w konkursach mogą startować także osoby nie będące urzędnikami służby cywilnej. Po tym terminie - tylko urzędnicy.

Absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej mogą być mianowani na urzędnika służby cywilnej bezpośrednio po ukończeniu nauki - pod warunkiem, że spełniają określone w ustawie warunki dotyczące m. in. stażu pracy. Mianowanie nie jest dokonywane na stanowisko. Nie zapewnia też ono absolwentom KSAP bezkonkursowego dostępu do wyższych stanowisk w służbie cywilnej: muszą oni, jak wszyscy, wziąć udział w konkursie.

Członek korpusu nie może manifestować poglądów politycznych, należeć do partii politycznych, pełnić funkcji związkowych ani być radnym. Nie może też podejmować jakichkolwiek zajęć zarobkowych bez zgody dyrektora generalnego urzędu.

© 2003 Tygodnik Powszechny. Kontakt: redakcja@tygodnik.com.pl