adres: ul. Wiślna 12, 31-007 Kraków
tel: (0-12) 422 25 18, 422 23 11
fax: (0-12) 421-67-31
e-mail: redakcja@tygodnik.com.pl
REDAKCJA ARCHIWUM PROMOCJA REKLAMA PRENUMERATA
 
Główna strona

Nowy numer
NR 30 (2820)
27 lipca 2003


  Spis treści
  Komentarze
  Obraz tygodnia
  Kronika religijna
  Liturgiczne czytania
  tygodnia

  Medytacja biblijna
  ks. Mieczysław Maliński
  Kobiety w Biblii
  Przegląd prasy krajowej
  Przeglad prasy
  zagranicznej

  Notatki
  Wśród książek
  Z płyty na płytę
  Listy
FELIETONY
  Józefa Hennelowa
  Małgorzata Musierowicz
  Ewa Szumańska
  Andrzej Dobosz
  Michał Komar
  Marcin Król
  Stanisław Lem
  Czesław Miłosz
  Jacek Podsiadło

  Tematy miesiąca

DODATKI TEMATYCZNE

UNIA DLA CIEBIE

KSIĄŻKI W TYGODNIKU

FILM W TYGODNIKU

APOKRYF

KONTRAPUNKT


To jest strona archiwalna.

Aktualna strona internetowa "Tygodnika Powszechnego" znajduje się pod adresem www.TygodnikPowszechny.pl

Projekt, wykonanie, obsługa:
Verbanet
Wersja do druku
Napisz komentarz



Finanse publiczne od Bauca do Hausnera

Dramat w jednym akcie(i czterech odsłonach)

Janusz Jankowiak


Jeszcze pod koniec lat 80. mało kto wiedział, co to jest budżet państwa, a już dziesięć lat później w powszechnym obiegu znalazł się termin "sektor finansów publicznych" - rzecz bardziej od budżetu skomplikowana. Stan sektora finansów publicznych doprowadził do upadku kilku ministrów i - co ważniejsze - skupiły się w nim wszelkie dokonania i zaniechania transformacji ekonomicznej. Teraz stan finansów publicznych za wyzwanie nr 1 uznał - jak się zdaje - minister Jerzy Hausner.

Kondycja finansów publicznych już dawno wyglądała źle, ale na dobre pogorszyła się dopiero w latach 2000-2001. Politycy pracowicie zmniejszali dochody i zwiększali wydatki państwa, nie oglądając się specjalnie na gwałtownie słabnące tempo wzrostu gospodarczego.


Grzegorz Kołodko i Jerzy Hausner
Odsłona pierwsza, czyli samobójczy szok Bauca

Wicepremier i minister finansów Leszek Balcerowicz, opuszczając wraz z Unią Wolności w połowie 2000 r. koalicję z AWS, nie zostawił finansów publicznych w stanie kwitnącym. Trzeba jednak pamiętać, że to prezydent Aleksander Kwaśniewski zawetował przygotowaną przez Balcerowicza reformę podatków. Później było tylko gorzej. "Strategia finansów publicznych 2001-2010" zakładała zrównoważenie bilansu sektora już w 2003 r. Ale zaraz po jej przyjęciu okazała się żartem. Budżet 2001 r. leżał w gruzach tuż po uchwaleniu.

Latem 2001 r. minister finansów Jarosław Bauc (AWS) przedstawił założenia projektu budżetu na 2002 r. Okazały się szokujące: tak z uwagi na niedobór środków, jak proponowany program naprawczy i nie uzyskały aprobaty komitetów doradczych Rady Ministrów. Kłopoty z interpretacją projektu założeń budżetowych wzięły się stąd, że nie był to sensu stricto plan wydatków i dochodów państwa, a raczej wariantowe scenariusze rozwoju polityki fiskalnej. Stąd też wielkość finalnego deficytu budżetu centralnego wahała się od 35 do 88 mld zł. Tak czy inaczej, w budżecie ziała gigantyczna dziura.

Prawdopodobieństwo przyjęcia pełnego pakietu sanacyjnego za jednym zamachem wydawało się nikłe. Już wcześniej prezydent podpisał ustawę o zwiększeniu składki na ubezpieczenia zdrowotne (wówczas w całości odliczanej od podatku przy rozliczeniu PIT, co brzmi dziś bajkowo). Szanse na wstrzymanie waloryzacji emerytur i rent czy na obcięcie wydatków na modernizację armii były w przeddzień wyborów marne. Zresztą sam Bauc nie grzeszył liberalną ortodoksją: proponował, przykładowo, wprowadzenie podatku importowego, który - zdaniem wielu ekspertów - nie był dobrym pomysłem na zasilanie budżetu w dochody epizodyczne. Nie przewidywali oni wtedy, co wymyśli w tej mierze Grzegorz W. Kołodko... Najważniejszym punktem planu miała być zmiana systemu finansowania wydatków socjalnych. Oszczędności z tego tytułu miały wynieść ok. 10 mld złotych. Nadto rozpoczęłaby się w ten sposób budowa przejrzystego systemu, który przywróciłby kontrolę nad funduszami parabudżetowymi. I po Baucu Projekt Bauca spotkał się z ostrożną aprobatą rynków finansowych. Oddalał groźbę kryzysu i dawał rękojmię, że problem malejących dochodów i rosnących wydatków państwa nie wróci przy kolejnym budżecie. Plan został jednak zakwestionowany przez polityków - najgłośniej przez sprawujących władzę. Reformatorskie zapędy ekipy Jerzego Buzka były tak wybujałe, że zaraz po publicznym postawieniu problemu, Bauc został odsunięty. Premier przepraszał obywateli za pomysły własnego ministra. Kwestię "dziury" bagatelizowano. Obywateli takie zachowanie bynajmniej nie przekonało, rynek wprawiło w konsternację, a wizerunek kraju i gospodarki wystawiło na szwank. Nijaki projekt budżetu przygotowała w zastępstwie Bauca minister Halina Wasilewska-Trenkner. Jej następca w powyborczym rządzie lewicy, Marek Belka, ocenił ten projekt krótko: "do kosza". I przygotował wariant "ratunkowy". W ten sposób doczekaliśmy się kolejnej odsłony defensywy - zamiast koniecznej ofensywy - w dziele naprawy finansów publicznych.

Odsłona druga, czyli lekko dziurawe koło ratunkowe Belki

W listopadzie 2001 r. w imieniu koalicji SLD-UP-PSL Belka przesłał do parlamentu autorską ustawę budżetową na 2002 r. Podstawowy wskaźnik stanu finansów publicznych, czyli deficyt ekonomiczny, miał sięgać 4,8 proc. Produktu Krajowego Brutto.

Belka przygotował budżet ratunkowy, który miał uchronić nas od wpadnięcia w "dziurę Bauca", ale nie był budżetem reformy sektora finansów publicznych. Takich ambicji minister nie miał. Chodziło o przeczekanie roku i uniknięcie katastrofy. Pierwszą decyzją nowego rządu było zablokowanie wydatków na kwotę ok. 8,6 mld zł. Te oszczędności okazały się niewystarczające. Najbardziej pesymistyczny scenariusz ubytku dochodów przygotowany przez Bauca został przekroczony o 3 mld złotych. Przy przewidywanych dochodach w wysokości 141,4 mld zł, rząd postanowił zwiększyć deficyt o ok. 4 mld zł. Budżet katastrofalnego 2001 r. trzeba było znów nowelizować. Założono, że część środków z nowelizacji zostanie wykorzystana na spłatę zobowiązań budżetu (m. in. z tytułu refundacji premii gwarancyjnych, dopłat do odsetek od kredytów mieszkaniowych, składek na ubezpieczenie zdrowotne za osoby bezrobotne). Było to mydlenie oczu.

Skromne zwiększenie deficytu nie pozwalało uzupełnić dochodów budżetu i jednocześnie spłacić zaległości sektora. Deficyt finansów publicznych coraz bardziej rozlewał się po całym sektorze, czemu sprzyjało przyznawanie prawa coraz liczniejszym podmiotom do zaciągania zobowiązań (ZUS, Fundusz Pracy, służba zdrowia, samorządy). Rząd miał też rosnący dług wobec Otwartych Funduszy Emerytalnych. Na przełomie 2001/2002 pod dywan zamieciono zadłużenie sięgające już 20 mld złotych, czyli prawie 3 proc. PKB.

Budżet na rok 2002 Belka przygotował już, nauczony doświadczeniem, w oparciu o konserwatywne założenia makroekonomiczne. Na szczęście. Ale reforma finansów publicznych była i tu śladowa. Już wtedy dała o sobie znać zastanawiająca asymetria zainteresowań "reformatorów" na niekorzyść strony wydatkowej. A koncentracja na dochodach i zaniedbywanie restrukturyzacji wydatków to znak rozpoznawczy słabego rządu.

Wzrost dochodów został osiągnięty przez zwiększenie stawek VAT oraz zmianę w podatku PIT (co dało ok. 4 mld). Nominalny wzrost dochodów podatkowych od osób fizycznych był wysoki i wyniósł ok. 13 proc. Dodatkowo założono aż ok. siedmioprocentowy realny wzrost dochodów z akcyzy. Belka przejdzie do historii jako ten, który nie tylko rozpoczął regularne zamrażanie progów podatkowych, ale też twórczo opodatkował przychody kapitałowe oraz obłożył akcyzą energię elektryczną. Podwyższono również akcyzę na paliwa silnikowe. Wzrost obciążeń podatkowych jako czynnik wzrostu gospodarczego - to było odkrycie Marka Belki. Wydatki budżetu państwa zaplanowano na ok. 184 mld. A na czym próbowano oszczędzać? Na zamrożeniu płac w budżetówce, skróceniu urlopów macierzyńskich, ograniczeniu i obniżeniu świadczeń przedemerytalnych, rezygnacji z czwartej godziny wf, zamrożeniu świadczeń kombatanckich, ograniczeniu zasiłków. Program oszczędnościowy nie porażał więc radykalizmem. Co więcej, nie wszystkie propozycje udało się przeprowadzić w parlamencie. Ostatecznie posłowie uchwalili, po raz pierwszy w historii transformacji, na 2002 r. "budżet warunkowy", uzależniający wypłatę części świadczeń od wielkości wpływów z VAT. Usankcjonowano w ten sposób obyczaj, że gdy dochody są niższe od prognoz, trzeba skądś wziąć na wydatki, kiedy zaś dochody są wyższe, to się je wydaje, a nie redukuje deficyt. Taka była druga odsłona naszej pseudoreformy finansów publicznych.

Finanse publiczne za Belki nie zmieniły się wiele. Minister zapowiedział, że wydatki budżetu nie będą rosły szybciej niż o punkt procentowy powyżej inflacji. "Reguła Belki" miała obowiązywać od 2003 r. Tyle że następca ministra unieważnił ją zaraz na starcie.

Rząd SLD-UP-PSL, dysponujący bezpieczną większością parlamentarną, miał niepowtarzalną szansę przeprowadzenia reformy finansów publicznych. Zmarnował ją. Po dezaktualizacji "Strategii Finansów Publicznych 2000-2010", Belka zarysował koncepcję rozwoju gospodarczego bazującą na szybszym wzroście gospodarczym w latach 2003-2004. Jego projekt odkładał na później wiele zmian systemowych po stronie wydatków budżetu. I ta linia była twórczo kontynuowana, gdy minister Belka stracił ochotę na "kopanie się z koniem".

I po Belce

A przecież ówczesne (wciąż aktualne) oczekiwania pod adresem polityki gospodarczej dałoby się ująć w kilku punktach. Nie były to rzeczy nowe:

- potrzebna była polityka zrównoważonego wzrostu, która w dłuższym okresie dałaby 5 proc. wzrostu PKB przy malejącej inflacji, niskim deficycie budżetowym i bezpiecznym poziomie nierównowagi na rachunku obrotów bieżących. Dla osiągnięcia tego celu konieczne były: reforma finansów publicznych zbliżona do propozycji Bauca, stworzenie warunków wzrostu inwestycji i zmiany strukturalne podnoszące potencjalny PKB.

- reforma ta winna dostosować stronę wydatkową budżetu do bieżących możliwości gospodarki. Tylko odchodząc na stałe od mechanizmów automatycznej indeksacji wydatków budżetu i ograniczając je, zapobiec można sytuacji, gdy dochody maleją, a wydatki rosną. Systemowe oszczędności w wydatkach wspomagają wzrost, bo zwiększają krajowe oszczędności, które mogą być wtedy inwestowane. Podnoszenie podatków zmniejsza skłonność do inwestycji i zwiększa inflację. Podcina więc korzenie wzrostu gospodarczego.

- uznając konieczność zwiększenia dochodów budżetu, trzeba pamiętać, że wszystkie dochody o charakterze epizodycznym - utrudniają systemowe reformy i trwałe oszczędności w wydatkach budżetu. Najmniej dotkliwe dla długofalowego wzrostu jest poszerzenie i ujednolicenie bazy dla podatków pośrednich. Dlatego dobrym pomysłem jest jednolita stawka VAT. - zamrożenie progów podatków PIT trwale podnosi efektywną stopę opodatkowania, co jest szkodliwe. Podatki osobiste muszą zostać wreszcie w Polsce upowszechnione. Opodatkowanie dochodów rolników jest niezbędne.

- opodatkowanie przychodów kapitałowych osłabia skłonność do oszczędzania. Niebezpieczne jest też nierówne traktowanie przez system podatkowy różnych form inwestowania, bo zmusza uczestników rynku do gry z fiskusem. - wzrost gospodarczy wcale nie jest najważniejszym sposobem zwiększenia zatrudnienia. Potrzeba nam reformy rynku pracy. Spadek bezrobocia jest możliwy nawet przy małym wzroście, o ile spadają pozapłacowe koszty pracy, a elastyczny rynek pracy umożliwia pracodawcom szybką reakcję na zmiany popytu.

- polityka monetarna musi wspierać rozsądną politykę gospodarczą rządu. Nie ma potrzeby wywierania presji politycznej na Radę Polityki Pieniężnej w celu redukcji stóp procentowych lub obniżenia wartości złotego. Respektowanie niezależności NBP byłoby lepiej widziane przez inwestorów niż szantażowanie go możliwością nowelizacji ustawy o NBP czy straszenie zmianą polityki monetarnej po wymianie RPP.

Odsłona trzecia, czyli Kołodki hucpa na całego

Odpowiedzią na te postulaty była pierwsza, niezbyt klarownie objaśniona, wymiana ministra finansów w gabinecie Leszka Millera. "Reguła Belki" powędrowała do kosza, założenia makroekonomiczne zostały optymistycznie zweryfikowane, a wszystkie trendy w zakresie pompowania dochodów coraz nowymi propozycjami (abolicja, opłaty restrukturyzacyjne) oraz starannego omijania reformy wydatków - twórczo podjęte. Minister Grzegorz W. Kołodko już w pierwszym przygotowywanym przez siebie budżecie na 2003 r., próbował sięgać po sztuczki księgowe (wpisanie środków z UE "nad kreskę", zaliczenie odsetek od długu wobec OFE jako elementu zmniejszającego deficyt ekonomiczny). Gdy mu to wytknięto, wycofał się z tego rodzaju rozpoznawczego podejścia do kreatywnej księgowości, ale - jak pokazał czas - nie zniechęcił się do niej definitywnie.

Konikiem Kołodki stała się naprawa finansów III RP, która w 2007 r. miała nas doprowadzić do strefy euro. I tak wkroczyliśmy w obszar fikcji. W marcu minister przedłożył projekt programu naprawy finansów publicznych. W propozycjach Kołodki niepokoiło wskazanie źródeł wzrostu PKB: nakłady inwestycyjne, redukcja stóp procentowych i rozwiązanie rezerwy rewaluacyjnej, kontrolowanie poziomu deficytu budżetowego oraz wzrost popytu inwestycyjnego i konsumpcyjnego. Czyli klasyczne mylenie skutków z przyczynami. Żaden z tych czynników nie jest samoistną przyczyną wzrostu, a następstwem innych mechanizmów. Wzrost popytu czy wyższe inwestycje są skutkiem zmian strukturalnych i instytucjonalnych w gospodarce. Tymczasem w programie trudno było wskazać powody, dla których inwestycje, popyt czy zatrudnienie miałyby rosnąć. Reformę rynku pracy, redukcję pozapłacowych kosztów zatrudnienia, poprawę klimatu inwestycyjnego - przemilczano. Najwyraźniej źródła wzrostu gospodarczego ulokowane zostały po stronie popytowej. Stronę podażową gospodarki - decydującą o dynamice potencjalnego PKB - pominięto. Program szermował hasłem przywracania równowagi budżetowej.

Ten szkic, dalece niekompletny i oparty na wątpliwych przesłankach merytorycznych, ostro skrytykował minister gospodarki Jerzy Hausner, który podzielał większość uwag zgłaszanych przez ekonomistów.

Przyjęcie przez rząd dokumentu pozostającego na takim poziomie ogólności (mnóstwo bezpodmiotowych delegacji: "konieczne są dalsze prace...", "należy rozważyć możliwość...") oznaczałoby danie ministrowi finansów carte blanche na kształtowanie polityki gospodarczej w najbliższych latach. Byłoby to nieroztropne. Szczęśliwie rząd, wbrew zapewnieniom Kołodki, nie przyjął jego propozycji. Jedyną rzeczą, jaką Rada Ministrów wtedy przyjęła, był komunikat z jej posiedzenia. Wynikała z niego "kierunkowa zgoda" na przeprowadzenie reformy finansów publicznych. Czyli niewiele jak na miesiące intensywnej pracy.

Punkt wyjścia dla zaleconych przez Radę Ministrów "konsultacji społecznych" programu naprawy finansów publicznych wyglądał następująco: CIT, czyli podatek dla przedsiębiorców, miał zostać łagodnie obniżony; co do wysokości PIT trudno było wiele powiedzieć, bo przewidywano różne warianty - obiecywano w każdym razie likwidację wszystkich ulg; mieliśmy też pochować waloryzację i indeksację świadczeń. W sumie, mówiło się, oszczędzamy na wydatkach 6,7 mld, na likwidacji ulg zarabiamy 5,7 mld, a na prefinansowanie wydatków refundowanych przez UE "pożyczamy" 5 mld z rezerwy rewaluacyjnej NBP. W rezultacie mieliśmy zamknąć budżet na 2004 r. deficytem 40 mld zł, czyli niewiele wyższym od tegorocznego. Pozostawała jeszcze sławetna "luka" sięgająca (w zależności od wariantu decentralizacji finansów publicznych) od 10 do 11,8 mld. Rynki finansowe, które nie podzielały wiary Kołodki w pokojowy wariant rozwiązania rezerwy z niezrealizowanych zysków, od jakiegoś już czasu doliczały część tej "luki" do przewidywanego deficytu, szacując go wstępnie na 50 mld zł w 2004 r. A co wyłoniło się z "konsultacji"? CIT miał być niższy - 19 proc. Ponieważ nie wszystkie ulgi w podatku CIT da się wyeliminować, ubytek dochodów wyniósłby ok. połowy kwot dotychczasowych odliczeń, czyli sięgałby 2 mld złotych. W PIT miały pozostać ulgi najważniejsze dla podatników i najkosztowniejsze dla budżetu, czyli wspólne opodatkowanie małżonków i przywileje dla samotnie wychowujących dzieci (ubytek dochodów: 3,3 mld). Zapowiedziana została nowa 17 proc. stopa podatkowa, a kwota wolna od opodatkowania miała przetrwać (ubytek dochodów: 1,5 mld w warunkach 2003 r.).

Przyjmując, za sprawą koncyliacyjnej postawy banku centralnego, możliwość uzyskania przez rząd pożyczki z rezerw dewizowych NBP rzędu 3 mld dol. na wcześniejszy wykup długu zagranicznego, uzyskujemy dodatkowe dochody ze zrealizowanych zysków po rozwiązaniu rezerwy rewaluacyjnej sięgające 3 mld złotych. Zaliczymy też ok. 400 mln oszczędności z tytułu mniejszych kosztów obsługi długu. "Luka" w finansowaniu kurczy się dzięki temu do 6,6-8,4 mld (pomijamy, choć to niepoprawne, kwestię 9 mld zł przewidzianych z rezerwy rewaluacyjnej na prefinansowanie środków unijnych.)

Co wynika z tego rachunku? Deficyt budżetu (w ujęciu rządu) rośnie do 48,8 mld. Pozostając w zgodzie z faktami, dokładamy do tego mniejszą - za sprawą dobrego banku centralnego - "lukę", czyli 6,6-8,4 mld. Wychodzi, że deficyt w 2004 r. sięgnie 55,4-57,2 mld. Znajdujemy się więc sporo powyżej oczekiwań rynkowych sprzed etapu "konsultacji". Lądujemy zaś w okolicach rozeznanych dwa lata temu przez ministra Bauca. Taki jest obraz postępu w dziele reformowania polskich finansów publicznych.

W efekcie mamy do czynienia z ostrą stymulacją fiskalną, rzędu 1,5 proc. PKB, przeprowadzoną w warunkach niskiego popytu krajowego. Jej konsekwencje makroekonomiczne są trudne do przewidzenia. Zależą od zdolności rządu do restrukturyzacji wydatków budżetu oraz od skłonności podmiotów gospodarczych do zwiększenia inwestycji. Ryzyko jest wielkie. Nie ma przy tym wątpliwości, że wzrost ekspansywności polityki fiskalnej oznacza odsunięcie naszego wejścia do strefy euro. Opóźnienie sięgające dwóch lat zostałoby warunkowo zaakceptowane przez rynki. Niedostosowanie polskiej gospodarki do wymogów Unii Europejskiej nie przybrałoby rozmiarów apokaliptycznych pod warunkiem, że rząd przedstawiłby wiarygodny program schodzenia z deficytem, począwszy od 2005 r. Musiałby on maleć o 1,5 proc. PKB rocznie, co dawałoby szansę przyjęcia euro w latach 2009-2010. Brak takiego programu odsuwałby członkostwo w strefie euro poza 2010 r. - ze wszystkimi tego konsekwencjami. Tyle że Kołodko nie przyjmował faktów do wiadomości, twierdząc do końca, że proponuje zacieśnienie fiskalne. Próba sprzedaży krowy jako konia nie mogła się udać.

Oryginalną propozycją Kołodki na wypełnienie luki stał się zamysł sięgnięcia po rezerwy dewizowe (lub rewaluacyjne) NBP i potraktowanie ich jako dochodów niepodatkowych. W założeniach do projektu budżetu na 2004 r. pojawiła się jeszcze propozycja wyniesienia "pod kreskę" wydatków związanych z finansowaniem przez budżet dotacji do OFE oraz wydatków na Fundusz Rezerwy Demograficznej. Bez elementów "kreatywnej księgowości" król byłby nagi. Ale Kołodko niespodziewanie podał się do dymisji.

Odsłona czwarta, czyli Hausner po Kołodce

Polska gospodarka zatoczyła zaś duże koło: od "dziury Bauca", poprzez "regułę Belki", do "luki Kołodki". Problem jest wciąż ten sam: niedostateczna skala dostosowań fiskalnych, brak woli politycznej do reformy strony wydatkowej budżetu, w efekcie: sięganie po wyższe podatki i mataczenie przy poziomie deficytu. Jest to dramatyczny wyraz zaniechania restrukturyzacji budżetu w ostatnich latach. Obecność 30 mld "luki" w szkicu do planu naprawy finansów publicznych na lata 2004-2006 stała się uderzająca, jeśli wziąć pod uwagę niepowtarzalną szansę, jaką miało być wykorzystanie na potrzeby sanacji sektora publicznego środków z UE.

Zostaliśmy z zakłamanymi założeniami przyszłorocznego budżetu, bez programu naprawy finansów, z planem działania ministra Hausnera i z mnóstwem niejasności dotyczących systemu podatkowego. Szykujący się deficyt i poziom długu publicznego lokują Polskę w pobliżu scenariusza załamania finansów publicznych.

Więcej: minister Hausner pokłada zbyt dużą wiarę w sprawczą rolę państwa w ekonomii. Skala ingerencji rządu w gospodarkę jest w wielu jego propozycjach uderzająca. I niepokojąca. Równocześnie jak na tak nadzwyczajne warunki, radykalizm propozycji Hausnera jest niewystarczający. Program ożywienia gospodarczego i naprawy finansów publicznych powinien być programem na miarę potrzeb. A to znaczy nie tylko włączenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do ZUS, ale również konieczność przejściowego zamrożenia wszystkich mechanizmów indeksacyjnych i waloryzacji świadczeń. Program zgłaszany w sytuacji specjalnej nie może też uciec od propozycji wprowadzenia kryterium majątkowego, zamiast dochodowego, jako podstawy ubiegania się o świadczenia socjalne. A jeśli tak dużo miejsca poświęca się zwiększaniu popytu na pracę, to nie można pomijać milczeniem problemu redukcji pozapłacowych kosztów pracy.

Plan Hausnera nie stanowił alternatywy dla "programu naprawy finansów Rzeczpospolitej" Kołodki. To całkiem inna liga. Lecz choć rząd ma gotowy plan mikroekonomicznego usprawniania działalności gospodarczej, to nadal nie ma programu działania.

Tymczasem na kształt reformy sektora publicznego, począwszy od roku 2004, wpływać będą m.in.: decentralizacja finansów publicznych, polegająca na nowelizacji ustawy o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego (mniejsze dochody budżetu, niższe dotacje i subwencje); zmiana metodologii liczenia długu publicznego i deficytu, zmiany związane z członkostwem w Unii równocześnie zwiększające i uszczuplające dochody i zmiany związane z członkostwem w UE zwiększające wydatki (składka liczona od PKB). Wszystkie te zmiany spowodują nieporównywalność ustawy budżetowej na 2004 r. z poprzednimi, co może (choć nie musi - wszystko w rękach rządu) pogorszyć przejrzystość finansów publicznych. W tych okolicznościach można sobie wyobrazić różne stopnie radykalizmu reformy finansów publicznych. Od takich, które po stronie dochodowej łączyć się będą z upowszechnieniem i ujednoliceniem systemu podatkowego (podatek liniowy z wyeliminowaniem wszystkich ulg i zwolnień oraz wprowadzeniem wysokiej kwoty wolnej), objęcie podatkami dochodowymi rolników i wprowadzenie VAT (czemu towarzyszyć musi redukcja stopy opodatkowania, zgodnie z zasadą: szersza baza - niższe stawki). A po stronie wydatkowej: dezindeksację (zerwanie powiązań między łańcuchowymi indeksacjami poszczególnych rodzajów świadczeń) lub nawet odejście w ogóle od automatycznego mechanizmu indeksacyjnego. Na drugim skrzydle lokowałyby się dalsze retusze, rozpoczęte już za Belki, czyli uszczelnianie marnotrawnego systemu rozdawnictwa (renty). Ta racjonalizacja byłaby miarkowana według oporu materii społecznej. Towarzyszyłoby temu poszukiwanie dodatkowych dochodów gdzie tylko się da.

Reformy wariant optymistyczny: radykalnie i w całości

Szansa na radykalne rozwiązania podatkowe jest obecnie niepowtarzalna. Kunktatorstwo już nie wystarczy. Zejście w przyszłym roku z deficytem poniżej 50 mld złotych wydaje się nierealne. Aby uniknąć dekonwergencji na rynkach finansowych, trzeba przygotować pakiet szybko przynoszący nadwyżkę pierwotną budżetu. Merytoryczna koncepcja reformy strony wydatkowej budżetu oparta musi zostać na pięciu filarach:

- ograniczenie dotacji rządowych dla KRUS; na zasadzie: coś za coś, czyli wsparcie rolników środkami z Unii w zamian za oszczędności na systemie emerytalnym. Trzeba włączyć KRUS do ZUS;

- zreformowanie Funduszu Pracy (ograniczenie części pasywnej, system wykorzystania środków unijnych z Europejskiego Funduszu Socjalnego);

- zracjonalizowanie systemu rentowego poprzez uszczelnienie orzecznictwa;

- wyznaczenie granic zaangażowania środków publicznych w restrukturyzację schyłkowych sektorów gospodarki; - ponowne zdecentralizowanie i zracjonalizowanie wydatków zdrowotnych.

Te pięć obszarów pochłania rokrocznie grubo ponad 60 mld zł z pieniędzy podatników, czyli blisko 8 proc. PKB. Przygotowanie koncepcji restrukturyzacji wydatków budżetowych w tych dziedzinach nie jest szczególnie skomplikowane. Nie wymaga mnóstwa czasu i drobiazgowych uzgodnień, jakich potrzeba na pozostałą część uszczelnianego i przebudowywanego systemu świadczeń społecznych. Tym bardziej, że tam liczyć można na niewielkie doraźne oszczędności, a reforma owocować będzie dopiero w dłuższym okresie. Skupienie się na kilku najbardziej ważących obszarach wydatków publicznych wymaga za to ścisłego współdziałania ministrów: finansów, gospodarki i pracy oraz skarbu. Oraz aprobaty politycznej premiera i poszukania parlamentarnej większości dla radykalnego programu sanacji finansów publicznych.

W tych obszarach trzeba już w 2004 r. znaleźć ok. 10 mld złotych. Pozwoliłoby to wprowadzić jednolity podatek liniowy i zrezygnować z kreatywnej księgowości ŕ la Kołodko. Merytorycznie - jest to łatwizna, ale politycznie - mielizna. Szansa na racjonalny system finansowy w Polsce pojawiła się teraz. Ale nie przetrwa raczej do budżetu na rok wyborczy 2005. Czas na reformę sektora finansów publicznych ma się zdecydowanie ku końcowi.

Gdy zaś znikną szanse zreformowania KRUS, Funduszu Pracy, orzecznictwa rentowego, a tama dla topienia pomocy publicznej w sektorach schyłkowych (górnictwo itp.) będzie dziurawa, tym większe będzie prawdopodobieństwo domykania budżetu na rok 2004 i lata kolejne metodą zwiększania obciążeń fiskalnych lub uciekania się do "niekonwencjonalnych rozwiązań". Wraz ze słabnięciem woli politycznej dla zrestrukturyzowania wydatkowej strony budżetu mnożyć się też zaczną, a właściwie już zaczęły (przykładem - po upadku pomysłu z winietami - wysunięcie idei opłat paliwowych) propozycje coraz to nowych obciążeń parapodatkowych w rodzaju danin publicznych.

JANUSZ JANKOWIAK jest głównym ekonomistą BRE Banku.

Tekst jest skróconą wersją rozdziału pracy zbiorowej pt. "Polska w 30 odsłonach", która ukaże się wkrótce nakładem wydawnictwa Bertelsmann.


Archiwum | Redakcja | Prenumerata | Reklama | Ludzie Tygodnika | Archiwum felietonów | Historia pisma
Archiwum Jerzego Turowicza | Unia dla Ciebie | Książki w Tygodniku | Film w Tygodniku |
Jazz w Tygodniku | Apokryf | Kontrapunkt

© 2000 Tygodnik Powszechny