„TP”, Nr 21 (2811), 25 maja 2003, http://www.tygodnik.com.pl/tp/2811/kraj01.php

Ministerstwo finansów chce uderzyć po kieszeni organizacje pozarządowe

Po siedmiu latach zmagań o lepsze warunki dla działalności społecznej do podpisu prezydenta RP trafiła wreszcie Ustawa o Działalności Pożytku Publicznego i Wolontariacie. Oporne ministerstwo finansów nie daje jednak za wygraną i w ramach programu Naprawy Finansów Publicznych proponuje własną koncepcję warunków działania organizacji pozarządowych. Wyklucza ona jakiekolwiek zachęty dla filantropów
i pozbawia organizacje ulg podatkowych.


Nawet gdyby przyjąć za logiczne, że niższe podatki wyrównają straty, jakie podatnicy odniosą poprzez skasowanie ulg, to stosowanie tego rozumowania w przypadku ulg z tytułu darowizn jest kompletnym nieporozumieniem. Przypomnijmy: obecnie możemy - zarówno jako osoby indywidualne, jak i jako osoby prawne - odpisać od podstawy opodatkowania darowizny w wysokości 10-15 proc. dochodu (w przypadku darowizn na rzecz Kościoła możliwe jest nawet odpisanie 100 proc.). Jest to szczególny rodzaj ulgi, inny niż te, które wiążą się z wydatkami na własne potrzeby, np. takimi jak tzw. ulga budowlana. Ze swej istoty filantropia nie jest bowiem wydatkiem na rzecz korzyści własnych, ale na rzecz dobra publicznego i z tego punktu widzenia powinna być promowana. Dotychczas ustawodawca określał listę celów, których wsparcie upoważnia do korzystania z ulg podatkowych, tym samym odróżniając dobra publiczne od prywatnych. Brak powodów, dla których rozróżnienie takie miałoby zniknąć.

Wszyscy są podejrzani

"Zasada wymiany", a zatem skasowanie ulg w zamian za niższe podatki, jest niemożliwa do zastosowania w przypadku samych organizacji pozarządowych. Dotychczas miały one możliwość korzystania z przedmiotowych (bo nie podmiotowych) zwolnień z podatku dochodowego. Oznacza to, że nie musiały płacić podatku od środków przekazywanych na ważne (opisane w ustawie) cele społeczne. Należą do nich m.in. oświata, pomoc społeczna, ochrona zdrowia, kultura. Propozycja ministerstwa finansów polega na wykluczeniu tej możliwości. Sprowadza się zatem w konsekwencji do wprowadzenia, a nie ograniczenia podatków dla organizacji pozarządowych. Nie ma takiej logiki, która pozwala obronić pogląd, że wyjdzie im to na dobre. Lewa i prawa strona równania "wymiany" nie zgadzają się.

Ministerstwo finansów twierdzi, że z ulg i tak korzystają niemal wyłącznie zamożniejsi obywatele. Nie wnikając w polityczną konstrukcję tego argumentu, pozwolę sobie zauważyć, że akurat w przypadku ulg z tytułu darowizn oznacza to po prostu, że osoby zamożne częściej w sposób formalny (to znaczy odpisując je od podstawy opodatkowania) przekazują darowizny. Czy można z tego czynić zarzut? Martwić się raczej trzeba, że - jak wynika z zeszłorocznych badań KLON/SMG - z tego "przywileju" korzysta ledwie ok. 4 proc. obywateli - w praktyce tylko co dziesiąty spośród tych, którzy faktycznie udzielają filantropijnego wsparcia różnym przedsięwzięciom.

Obecny minister finansów kilka lat temu publicznie odsądził od czci i wiary obywateli korzystających z ulg podatkowych. Do dziś wierzy, że w większości nie mogą one mieć autentycznie dobroczynnego charakteru. Daleki jestem od stwierdzenia, że system podatkowy (w tym ulgi) nie bywa przedmiotem nadużyć, ale jeszcze trudniej zgodzić się z obowiązującą w MF doktryną "domniemanej winy". Zresztą, żeby przeciwdziałać nadużyciom ulg z tytułu darowizn, całkiem niedawno wprowadzono ich uszczelnienie. Obecnie darowizny muszą być dobrze udokumentowane i przepływać przez rachunki bankowe. Oczywiście utrudnia to życie organizacjom (szczególnie tym, które prowadzą duże kampanie charytatywne wśród osób indywidualnych), ale prawie wszystkie przyjęły to rozwiązanie ze zrozumieniem. Czy zatem zanim uznamy, że ulgi należy całkowicie skasować, możemy zobaczyć dowody, że pomimo uszczelnienia system kontroli okazał się nieskuteczny?

Ministerstwo finansów twierdzi, że zawarta w Ustawie o Działalności Pożytku Publicznego możliwość przeznaczenia 1 proc. podatku na wybrane przez podatnika organizacje pozarządowe z powodzeniem wyrówna "straty" wynikłe z kasacji ulg. To kompletne nieporozumienie. Po pierwsze - to argument natury politycznej - ten tzw. "1 procent" nie jest częścią "Planu Kołodki", ale raczej z trudem wywalczonym fragmentem "Planu Hausnera", zatem to nie minister Kołodko ma prawo mówić o nim jako o dobrodziejstwie.

Po drugie, 1 proc. nie ma w ogóle charakteru filantropijnego - jest po prostu skromną próbą demokratyzacji decyzji o rozdziale pieniędzy publicznych. Jak wynika z badań KLON / SMG, chce z niego skorzystać ok. 60 proc. obywateli, bo być może mają oni wątpliwości co do sposobu, w jaki rozdziału pieniędzy państwa dokonuje m.in. ministerstwo finansów.

Po trzecie, nie zgadzają się liczby (zresztą resort finansów nie przedstawił w tej sprawie żadnych kalkulacji). 1 proc. był wymyślony nie jako coś "zamiast" filantropii, ale jako dodatek do niej. Na Węgrzech, gdzie podobny system działa od kilku lat, suma wpływów z 1 proc. jest globalnie mniejsza niż 1 proc. całości dochodów sektora non-profit. Dla porównania, darowizny od osób fizycznych i firm stanowią wedle różnych szacunków od 16 do 24 proc. obecnych dochodów sektora pozarządowego w Polsce.

Po czwarte, w odróżnieniu od aktualnej sytuacji, gdzie podstawą zwolnienia jest cel, a nie typ podmiotu, z możliwości 1 proc. mogą korzystać wyłącznie zdefiniowane przez ustawę instytucje "pożytku publicznego", a i to dopiero od 2005 r.

Po piąte i ostatnie - opcja 1 proc. w ogóle nie dotyczy darowizn od przedsiębiorstw - chyba, że MF ma w tej sprawie inne plany. Jeśli tak, warto by je przedstawić szerszej opinii.

Nieporozumieniem jest też twierdzenie, że organizacje pozarządowe są zwolnione z podatku dochodowego. Jak już wspomniano, zwolnione od niego są tylko dochody przeznaczone na cele wskazane w ustawie. Wyłączenie możliwości korzystania z tych zwolnień miałoby katastrofalne skutki. Fałszywe jest już samo założenie - w przypadku organizacji non profit nie można w ogóle mówić o zysku dzielonym między założycieli lub członków organizacji i tym samym inne, w sensie ustrojowym, powinno być jego traktowanie przez fiskusa. Ponadto wprowadzenie takiego opodatkowania może spowodować, że organizacje, aby go uniknąć (poniekąd byłaby to reakcja rozsądna), podobnie jak instytucje komercyjne zaczęłyby po prostu "uciekać" w koszty, a to skutkować może poważnymi patologiami. Po trzecie, oznacza to, że nawet te darowizny, które (zapłaciwszy od nich podatek, jak chce tego MF) przekazywalibyśmy na rzecz organizacji, mogłyby zostać jeszcze raz opodatkowane (jeśli organizacja nie zdąży wydać ich na czas). Nie trzeba wiele wyobraźni, żeby przewidzieć, jak opinia publiczna zareaguje na pomysł, aby ich darowizny, np. na rzecz Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy, Caritas, PCK czy Polskiej Akcji Humanitarnej, zostały opodatkowane.

Wycofanie zachęt dla filantropii nie tylko nie poprawi kondycji finansów publicznych, ale ją pogorszy. Kilka lat temu w Wielkiej Brytanii dokonano symulacji podatkowej dla podobnego scenariusza kasacji ulg - wynikło z niej, że gdyby zlikwidować ulgi związane z darowiznami, a co za tym idzie zmniejszyć dobrowolne świadczenia filantropijne, to zrekompensowanie tych strat wymagałoby... podniesienia ogólnej stopy podatkowej o 8 proc.

Minister Kołodko znany jest ze swojej oryginalności. Jednak zaproponowany przez niego pakiet zmian podatkowych w stosunku do organizacji pozarządowych wydaje się doprawdy aż nadto oryginalny. Więcej: nieomal niespotykany. Jeśli chodzi o tak "całościowe" rozwiązanie, okazalibyśmy się prawdziwie unikalni na arenie międzynarodowej. Dosłownie - wśród krajów praktykujących zasady demokracji i wolnego rynku zostalibyśmy na niej... sami: takie rozwiązanie nie jest znane w żadnym z krajów UE ani Europy Wschodniej. Rozwiązania szczegółowe są oczywiście różne. Bodaj jedynym krajem, gdzie minister mógłby szukać sojusznika (a i to tylko w dziedzinie braku zachęt dla darowizn od osób indywidualnych) jest Rumunia. Ale są też inne przykłady, np. na Litwie można cały swój dochód przeznaczyć na cele dobroczynne. Jeszcze "gorsza" wiadomość jest taka, że kraje powszechnie znane z troski o finanse publiczne, a szczególnie kontroli ich rozmiarów (np. Wielka Brytania czy USA), traktują filantropię jak pomoc w tych staraniach, a nie jako ich przeciwnika. Być może dlatego w USA możliwe jest odpisanie z tytułu ulg podatkowych do 50 proc. dochodów. Skutek: suma darowizn od osób indywidualnych w USA rocznie wynosi ok. 130 mld dolarów. To znacznie więcej niż budżet, którym dysponuje ministerstwo finansów.

Zysk - nie koszt

Skąd te wszystkie problemy? Ministerstwo finansów być może potrafi policzyć, ile "traci" na ulgach podatkowych z tytułu darowizn, ale nie chce przyjąć do wiadomości, że filantropia wpisuje się też po stronie "zysków" państwa. Filantropia jest bowiem jedną z metod, poprzez którą obywatele mogą dobrowolnie uczestniczyć we wspieraniu dóbr publicznych. W ten sposób nie wszystkie obowiązki związane z dostarczaniem tego rodzaju dóbr spoczywają na państwie. Państwo nie traci na tym, ale korzysta. Filantropia jest dowodem na to, że obywatele troszczą się o dobro publiczne. Takich postaw nie mamy w Polsce w nadmiarze i szkodzenie im może mieć poważniejsze konsekwencje niż to, co wynika z wyliczeń ministerstwa finansów.

Finanse publiczne wymagają naprawy nie tylko po stronie dochodów, ale także i przede wszystkim po stronie wydatków. Państwo i jego aparat są w Polsce zbyt "ciężkie" i właśnie głównie przez to - słabe. Jednym ze środków zaradczych na "hipertrofię państwa" mogą być organizacje pozarządowe. Uzyskując wsparcie ze strony państwa potrafią one realizować niektóre zadania publiczne taniej i skuteczniej. Recepta ta jest powszechnie stosowana krajach UE. Taki też jest m.in sens zapisanej w Konstytucji RP zasady subsydiarności i takie powinny być skutki Ustawy o Działalności Pożytku Publicznego. Zresztą obecnie, jeszcze przed jej wprowadzeniem, można wskazać dziedziny (np. pomoc osobom bezdomnym), w których prawie cały ciężar usług spoczywa na organizacjach pozarządowych. Dodajmy: przy bardzo ograniczonej pomocy ze strony państwa. Wynikające z propozycji MF osłabianie organizacji pozarządowych i, co za tym idzie, mechanizmów samoorganizacji społecznej, jest najlepszą drogą powrotu do sytuacji, w której obywatele zamieniają się w petentów i oczekują wyłącznie na pomoc omnipotnentego państwa. Nie będzie to państwo ani tańsze, ani sprawniejsze, ani bardziej obywatelskie.

Ustawa o trzecim sektorze

Wchodząca właśnie w życie Ustawa o Działalności Pożytku Publicznego i Wolontariacie porządkuje relacje między władzą państwową i samorządową, a działającymi nie dla zysku organizacjami pozarządowymi. Instytucje, które zajmują się np. działalnością charytatywną, ochroną zdrowia, profilaktyką lub rehabilitacją niepełnosprawnych, przeciwdziałaniem bezrobociu, wspomaganiem rozwoju gospodarczego, nauki, oświaty i wychowania oraz kultury i sztuki, ekologii i ochrony przyrody, będą mogły otrzymać status organizacji pożytku publicznego. Organizacje te będą podlegały bardziej surowym wymogom w zakresie jawności działań, poziomu kosztów wewnętrznych, a co najważniejsze - prowadzenia działań na rzecz szerszej społeczności, a nie wyłącznie członków lub założycieli. Uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego wiązać się będzie jednak z pewnymi przywilejami (np. zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych pod warunkiem, że cały dochód przeznaczony jest na działalność, czy swoboda lokowania kapitału przeznaczanego na działalność statutową). Od 2005 r. na wybrane przez siebie organizacje pożytku publicznego każdy będzie mógł przeznaczyć jeden procent z należnego państwu podatku. Ustawa porządkuje też sposób, w jaki organizacje pozarządowe mogą ubiegać się o wykonywanie zadań publicznych i, co za tym idzie, korzystać z publicznych pieniędzy. Parlament wprowadził tu elementarne zasady konkurencji w dostarczeniu niektórych usług publicznych - dotychczas wykonywanych głównie przez administrację.

Drugą część ustawy stanowią przepisy regulujące sytuację wolontariuszy. Ustawa niejako legalizuje pracę ochotniczą - zresztą nie tylko w organizacjach pozarządowych, ale i w administracji publicznej. Dzięki niej będzie też możliwe pokrywanie części kosztów, jakie wiążą się z pracą wolontariuszy - np. ubezpieczeń, kosztów przejazdów czy szkoleń.
MO