Wersja do druku Napisz komentarz

Ustrój III RP - Konstytucja w sytuacji kryzysu rządowego

Kto na podstawie paru złośliwości wymienionych między Leszkiem Millerem a Aleksandrem Kwaśniewskim, w kontekście zawirowań wywołanych aferą Rywina, wyciąga wniosek, że państwo tonie, dowodzi, iż niewiele rozumie z ustroju III RP. To jedynie pomruki i niewinne igraszki na scenie politycznej. Nieporównywalne z konwulsjami, które nią wstrząsały na początku lat 90.

Największym wrogiem myślenia są mody intelektualne. Kiedy na początku lat 90. ktoś próbował upominać się o instytucje stabilizujące i wzmacniające władzę wykonawczą (np. rozporządzenia z mocą ustawy, konstruktywne votum nieufności, czy większościowy system wyborczy), jego głos ginął w tumulcie entuzjastów demokracji zanarchizowanej. Była moda na sejmokrację.
Po pouczających doświadczeniach Sejmów pozbawionych klarownych większości w 1997 r. z trudem udało się przeforsować umieszczenie w Konstytucji postulatów wzmacniających władzę. Łatwo jest wykazać, że nasz system polityczny działa po 1997 r. znacznie sprawniej niż poprzednio. Tyle że teraz z kolei zapanowała moda intelektualna na silną władzę. Namnożyło się zwolenników mocnych rządów, dla których miarą jest Ameryka, przedstawiana jako system silnej i jednolitej władzy - oczywiście prezydenckiej.

Ta cudowna Ameryka...

"Nasza ustawa zasadnicza, która - jak wszystkie inne na świecie - ma budować struktury państwa, zawiera pewien oryginalny polski wkład. Jest nim granat budowlany wmontowany w kilku miejscach. Ponieważ nie lubimy silnej władzy wykonawczej, granat budowlany osłabia egzekutywę" - alarmuje we "Wprost" (23 marca) jego redaktor naczelny, Marek Król. Istnieje jeszcze iskierka nadziei: 74 proc. Polaków chciałoby wprowadzenia ustroju prezydenckiego. Autor nie kryje fascynacji takim ustrojem: "Czy nasza barokowo-rokokowa konstytucja zostanie zastąpiona ustawą zasadniczą prostą jak konstytucja USA? Obawiam się, że status quo jest tak wygodny dla znacznej części elit politycznych, że będą go bronili jak socjalizmu w stanie wojennym".
Jeszcze dalej posunęli się dziennikarze tego pisma: Dorota Macieja i Jarosław Gajewski. Ich, zawarty w tym samym numerze, opis ustroju konstytucyjnego Polski jest równie oderwany od rzeczywistości, jak idylliczna jest prezentowana wizja ustroju prezydenckiego: prezydent w III RP "jest równocześnie szefem egzekutywy i angielską królową - najczęściej tym ostatnim. Polski system podziału władzy wykonawczej to bodaj największa aberracja w demokratycznym świecie. (...) mamy powtórkę z PRL, gdzie "rząd rządził, a partia kierowała". Teraz partię zastąpił prezydent, który może premierowi rządzenie maksymalnie obrzydzić, ale nie ponosi za to żadnej odpowiedzialności. (...) Może choć raz polscy politycy wysłuchaliby głosu wyborców i przecięli wrzód, który wyrósł na konstytucyjnym absurdzie podziału władz i proporcjonalnej ordynacji".
Mamy w Polsce kryzys. To nie jest rzecz błaha, ale przyczernianie obrazu rzeczywistości nie przybliży jego rozwiązania czy zrozumienia. Zresztą nie ma takich ustrojów konstytucyjnych, które kryzys wykluczają. USA popadły weń, gdy wyszedł na jaw romans Billa Clintona z Moniką Lewinsky albo gdy przez dwa miesiące nie udawało się rozstrzygnąć, czy wybory prezydenckie wygrał Al Gore czy George W. Bush. Inna sprawa, jak dany ustrój radzi sobie z kryzysem.

... i paskudna III RP

Nasz system polityczny jeszcze nie zdążył pokazać, jak radzi sobie z kryzysem, a już okrzyknięto, że III Rzeczpospolita umiera i czas stworzyć IV. Diagnozy stanu Polski są w naszej prasie dramatyczne: "My wybieramy nie między dobrym a lepszym, ale dyskutujemy o tym, jak zapobiec katastrofie źle skonstruowanego państwa" - stwierdza Antoni Z. Kamiński ("Rzeczpospolita", 15-16 marca). Rafał A. Ziemkiewicz głosi identyczny pogląd, pisząc, że III RP jest systemem "u samego zarania skonstruowanym błędnie" ("Rzeczpospolita", 1-2 marca). Według prof. Kamińskiego antidotum na grożącą katastrofę mają być jednomandatowe okręgi wyborcze, Ziemkiewicz także widzi w nich ratunek, a oprócz tego opowiada się za wzmocnieniem władzy wykonawczej na "wzór amerykański".
To marzycielstwo: wyobrażać sobie, że reformy instytucjonalne automatycznie wpłyną na jakość rządzenia. W istocie to brak odważnej polityki kolejnych rządów doprowadził do tego, że nie dokończono restrukturyzacji górnictwa, nie zreformowano usług publicznych, chora jest struktura finansów państwa. Hasło budowania nowych instytucji, aby dokończyć zaniechane reformy (IV Rzeczpospolita na gruzach III) jest odwracaniem kota ogonem.
Nasza Konstytucja nie jest doskonała, o czym świadczą: wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym, proporcjonalne wybory do Sejmu, skład i pozycja Senatu, pozorny charakter odpowiedzialności konstytucyjnej, przesadnie szeroki immunitet poselski i senatorski, i jeszcze parę innych błędów. Twierdzenie jednak, że z lepszą Konstytucją uniknęlibyśmy największych kłopotów, jakie nas spotkały, jest mitem. Błędy Konstytucji są zresztą naprawialne. Może nadchodzi czas dla przeprowadzenia stosownego remontu?
Niewiele warte są natomiast apele o zmiany ustrojowe, oparte o wiedzę konstytucyjną z okładek kolorowych tygodników. Dziennikarze "Wprost" nie znajdują dość mocnych słów dla ukazania upadku władzy wykonawczej w Polsce. Cytują artykuły Konstytucji, w których napisano, że rządzi prezydent (np. art. 134) albo że rządzi premier (np. art. 146) i wyciągają wniosek, że polska ustawa zasadnicza jest pełna sprzeczności. Nie zauważyli, biedacy, fundamentalnego dla interpretacji ustroju władzy, art. 144, stanowiącego, że kompetencje nie wymienione w tym artykule podlegają kontrasygnacie premiera. Krótko mówiąc, Konstytucja stanowi, że z małymi - i zazwyczaj mniejszego kalibru - wyjątkami w Polsce rządzi premier.

Pszenica na pustyni

Instytucje ustrojowe nie działają w próżni, są zależne od kultury kraju, w szczególności od jego politycznej. Gdyby takiej zależności nie było, państwa pokolonialne, próbujące imitować schematy ustrojowe dawnych metropolii, byłyby bodaj pół-demokracjami, a państwa Ameryki Łacińskiej, wzorujące się właśnie na ustroju USA, nie miałyby tylu kłopotów z dyktaturami.
Trudno, tak po prostu, przeszczepić schemat ustrojowy na obcy grunt. Będzie tam szwankował, jak roślina wymagająca żyznej gleby przesadzona na kamienisty grunt. Szczególnym gruntem demokracji typu prezydenckiego w Ameryce jest nigdzie indziej nie spotykany system partyjny. W USA samo pojęcie większości parlamentarnej jest ulotne. Rząd nie potrzebuje votum zaufania izby, a dla uchwalania rządowych projektów legislacyjnych szuka się większości głosów niezależnie od podziałów partyjnych. Nierzadko prezydent pozbawiony "swojej" większości w obu izbach Kongresu poczyna sobie całkiem śmiało. Płynność amerykańskiej polityki jest osobliwością raczej nie do skopiowania, a bez niej cały system może działać co najwyżej karykaturalnie. Np. w rosyjskiej demokracji prezydenckiej, prezydent jest kimś na kształt cywilizowanego cara, ale chyba nie o to w Polsce chodzi.
Konstytucja amerykańska nie jest tak przejrzysta i jednoznaczna, jak się głosi w Polsce na użytek kiepsko zorientowanej publiczności. Ojcowie-założyciele byli wielkimi ludźmi, ale nie geniuszami zdolnymi uchwalić prawo dobrze funkcjonujące zarówno w społeczeństwie niewykształconych rolników uznających niewolnictwo, jak obecnym. Konstytucja jest krótka, ale nieprecyzyjna, dlatego system prawny oparty na takim fundamencie działa sprawnie tylko przy wykonywaniu wielkiej pracy interpretacyjnej (stąd nadzwyczaj silna pozycja federalnego Sądu Najwyższego).
Kolejną iluzją jest założenie, że mimo gigantycznych zmian cywilizacyjnych w Ameryce, jej fundamentalne prawo pozostało niezmienne. Segregacja rasowa, kara śmierci, aborcja bywały w USA uznawane raz za zgodne, a innym razem za niezgodne z tą samą od 200 lat ustawą zasadniczą. Konstytucja amerykańska jest na pewno szacownym pomnikiem, ale niewiele więcej ponad to. Kto sądzi, że można dziś napisać i jednolicie stosować konstytucję ujętą w kilku czy choćby kilkudziesięciu artykułach, unosi się kilka centymetrów nad ziemią.

Cohabitation po polsku

Prócz Konstytucji, która jest punktem stałym, istnieje jeszcze zmienny układ sił politycznych. Ustrój III RP działa w dwóch trybach. Jeśli prezydent pochodzi z tego samego obozu politycznego, co większość parlamentarna, nie ma powodu do politycznego konfliktu na szczytach władzy. Jeśli dodatkowo prezydent jest autorytetem dla większości posłów (np. jest dawnym szefem obecnie rządzącej partii), naturalnie zachodzi proces przechwytywania pewnych uprawnień premiera przez prezydenta. Nie ma w tym nic niepokojącego - ani z politycznego, ani z konstytucyjnego punktu widzenia. Np. prezydent ma obowiązek podpisać nominacje dla ministrów, gdy premier dokonuje rekonstrukcji rządu, ale w układzie politycznym, takim jak obecny, nie ma niczego dziwnego w tym, że prezydent wywiera wpływ na decyzje, które formalnie należą do premiera.
Jeśli natomiast prezydent i premier należą do konkurencyjnych obozów politycznych, wtedy nastaje czas cohabitation: obaj politycy muszą współpracować, nawet zgrzytając zębami. Premier nie jest wówczas skłonny dzielić się z prezydentem należną sobie konstytucyjnie władzą. Takie dwa modele rządzenia istnieją, gdy większość parlamentarna jest stabilna i nie musi zbytnio liczyć się ze zdaniem prezydenta (z wyjątkiem prawa weta). Gdy jednak większość się pruje, automatycznie poszerza to prezydentowi pole działania.
Nie jest winą Konstytucji, że premier utracił większość parlamentarną i rozsypuje mu się spójny dotąd SLD. Konstytucja wręcz nadrabia po trosze ten brak, pozwalając na długie trwanie rządu mniejszościowego i na większą aktywność prezydenta. To są zalety istniejącego ustroju, a nie wady.
Kto w obecnej rywalizacji prezydenta z premierem dostrzega kopię "wojen na górze", jakie Lech Wałęsa toczył z kolejnymi rządami, ma krótką pamięć. Polityczny sposób bycia Wałęsy polegał na stałej wojnie podjazdowej wobec rzeczywistych i potencjalnych konkurentów politycznych. Jego strategia polegała na kreowaniu kryzysów (z gabinetowymi włącznie). Kwaśniewski jest politykiem nastawionym raczej na współpracę niż konflikt. Nie jest altruistą. Uważa jednak, że skuteczniejsze od walki jest współdziałanie. Poprawnie współżył z niechętnym mu rządem prawicowym, a tym bardziej z bliskimi mu rządami lewicowymi. Jego wejście na scenę polityczną nie ma znamion wyniszczającej wojny. Jest raczej zajęciem miejsca po byłej większości parlamentarnej i wobec mniejszej spoistości SLD.
Mamy w Polsce ustrój parlamentarno-gabinetowy, nie pozbawiony wad, ale stanowiący wystarczającą podstawę do tego, by polityka nie przypominała bagna. Jeśli przypomina, to z innych powodów.

ROMAN GRACZYK jest autorem książki "Konstytucja dla Polski. Tradycje, doświadczenia, spory" (1997).