dotb.gif

„TP”, Nr 13 (2803), 30 marca 2003, http://www.tygodnik.com.pl/tp/2803/kraj06.php

W Unii Europejskiej Polska stanie przed poważnym dylematem: za jakim wariantem integracji jesteśmy?

Jedna Unia, ale dwie Europy
Roman Graczyk

Prace Konwentu Europejskiego nie są "skazane na sukces", wręcz przeciwnie. Zamiast wspólnej Europy będzie Europa dwudziestu pięciu, działająca jak obecna "Piętnastka" - czyli źle. W efekcie zacznie się tworzyć Europa federalna, do której przystąpią tylko ci, którzy zechcą prowadzić wspólną politykę, nie wyłączając zagranicznej i obronnej, i którzy spełnią wyśrubowane kryteria. Większy wpływ na politykę światową i szybszy rozwój gospodarczy będzie możliwy tylko w tej "drugiej" Europie. Co wybierzemy?

Budowanie wspólnej Europy zawsze było procesem mozolnym. Sukcesy przychodziły powoli, nie brakowało porażek. Dziś kryzys iracki obnażył kruchość przedsięwzięcia: listy przywódców kilkunastu krajów europejskich, popierające USA i wystąpienie prezydenta Chiraca świadczą o tym dobitnie. Miarodajny dla francuskiej opinii publicznej publicysta Alain Duhamel pisał w lewicowym dzienniku "Liberation" (z 15 lutego): "Przy okazji pierwszego wielkiego kryzysu dyplomatycznego i militarnego XXI w. maski opadły. Błękitny sztandar z 15 złotymi gwiazdami spowija dwie Europy: Europę atlantycką i Europę europejską. (...) Ponieważ 10 państw, które mają w przyszłym roku wejść do Unii, wolą solidarność ze USA od projektu Europy europejskiej, w imię czego miałoby się ratyfikować ich wstąpienie? Głosując na "nie" (...), Francja może zablokować rozszerzenie. Bo skoro prowadziłoby ono do służalczości wobec George'a W. Busha, po jakiego diabła mielibyśmy to ułatwiać?". Nie wszyscy w "starej Europie" wysuwają tak daleko idące wnioski, ale oburzenie na postawę państw kandydackich jest we Francji i w Niemczech powszechne. Uzasadnione czy nie - jest ono faktem.

Konwent sprzeczności

Trudności pogłębia też to, że próby budowania wspólnotowych instytucji doszły do granic możliwości akurat w chwili, gdy następuje największe w historii rozszerzenie. Tymczasem od ponad roku pracuje Konwent: zgromadzenie, mające przedstawić projekt całościowych i głębokich zmian w unijnych instytucjach. Unia w dotychczasowym kształcie funkcjonuje źle, to oczywiste. "Piętnastka" jest jednolitym rynkiem i obszarem jednakowych standardów prawno-cywilizacyjnych, ale nie jednakowej polityki gospodarczej (także w strefie euro) i socjalnej. Nie jest podmiotem politycznym w stosunkach z zewnętrznymi partnerami. Słynna uwaga Kissingera (wówczas sekretarza stanu USA) - że gdy ma coś ustalić z Europą, nigdy nie wie, jaki numer telefonu wybrać - jest aktualna. Unia nie jest podmiotem politycznym, bo jak dotąd "logika suwerenistyczna" zwycięża nad "logiką federalistyczną". Od dawna słychać, że Unia powinna mieć wspólną politykę, ale gdy przychodzi do ustalenia stanowiska w najważniejszych kwestiach, każdy "ciągnie" w swoją stronę. Niby każdy kraj z osobna coś na tym zyskuje, ale w sumie wszyscy tracą. Świadomość tego narastała i w końcu na szczytach w Nicei i w Laeken postanowiono dokonać radykalnych zmian. Teraz pytanie brzmi: czy deklarowana wola znajdzie odbicie w unijnej konstytucji, czy wyjdzie "jak zawsze" i efektem będzie konstytucja, w której przeważy "logika suwerenistyczna"?

Na razie projekt dyskutowany w Konwencie to 16 artykułów, tworzących pierwsze trzy rozdziały. Pierwszy to definicja i cele; drugi - prawa podstawowe i obywatelstwo; trzeci - kompetencje Unii.

Z reguły artykuł pierwszy konstytucji zawiera normy zasadnicze, którymi dana wspólnota chce się rządzić. Dlatego interpretacje takich aktów prawnych (np. przez sądy konstytucyjne) często sięgają do przepisów otwierających konstytucję. W projekcie przedstawionym przez przewodniczącego Konwentu, Valery'ego Giscarda d'Estaing, pierwszy ustęp art. 1. brzmi: "Inspirowana wolą narodów i państw Europy, aby zbudować ich wspólną przyszłość, niniejsza konstytucja ustanawia Unię (...), w ramach której polityki państw członkowskich są koordynowane, i która zarządza wspólnymi kompetencjami na modłę federalną".

Tekst konstytucji tym różni się od tekstu preambuły, że zawiera przepisy prawa, a nie tylko wyraża przywiązanie jej autorów do tradycji bądź motywy, którymi kierowali się ustanawiając dokument. W tym przypadku - gdy nie jest przesądzone, czy konstytucja unijna będzie poprzedzona preambułą - już art. 1. zawiera wskazanie tych motywów: wolę narodów i państw, by zbudować wspólną przyszłość. Co wynika z przytoczonego artykułu? Po pierwsze, nakaz dla państw członkowskich koordynowania tych polityk, które nie podlegają kompetencji Unii. Bowiem, i to jest norma druga, państwa członkowskie zobowiązują się przekazać część swych kompetencji wspólnocie, a także (to norma trzecia) zgadzają się, że będą one zarządzane na sposób federalny.

Zważywszy na dotychczasową praktykę Unii, już sam początek konstytucji mówi wiele. Dla niektórych za wiele: Wielka Brytania tradycyjnie od razu ostro wystąpiła przeciw słowu "federalny". Za nią poszły inne kraje, szczególnie małe, które obawiają się, że zasada federacyjna oznaczać będzie dominację dużych państw.

Podział i struktura władzy

Z punktu widzenia mechanizmów władzy w odnowionej Unii najważniejszy jest rozdział trzeci, rozróżniający: kompetencje własne Unii, kompetencje wspólne Unii i państw członkowskich, oraz kompetencje przynależne wyłącznie państwom. Delikatna dziedzina kompetencji rządzi się swoistymi zasadami, wśród których na uwagę zasługują dwie: nadawania kompetencji i pomocniczości. Pierwsza oznacza, że Unia ma tylko tyle kompetencji, ile nadała jej konstytucja (inaczej mówiąc: mamy do czynienia z domniemaniem kompetencji na rzecz państw członkowskich). Zasada pomocniczości natomiast oznacza, że "w dziedziny, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia wkracza tylko o tyle, o ile założone cele nie mogą być osiągnięte w zadowalającym stopniu przez działania państw członkowskich" (art. 8, 3).

Kompetencje wyłączne Unii to: wspólna polityka handlowa, polityka monetarna krajów strefy euro, unia celna i zachowanie zasobów biologicznych mórz w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Widać, że nie jest tego dużo, i że nie są to sprawy najważniejsze. W szczególności nie ma tu polityki ekonomicznej. Projekt mówi jedynie, że "Unia ma kompetencję do koordynowania polityk ekonomicznych krajów członkowskich", a to niewielki krok naprzód w stosunku do stanu obecnego.

Co się tyczy polityki zagranicznej i obronnej, projekt opisuje ten problem mgławicowo: tak, jaka jest dziś wypadkowa poglądów "suwerenistów" i "federalistów" na ten temat: "Unia ma kompetencję do definiowania i wprowadzania w życie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa" (art.10, 4).

Dziedzina kompetencji wspólnych rządzi się zasadą nadrzędności Unii nad państwami członkowskimi: "Wtedy, gdy Unia nie skorzystała ze swojej kompetencji w ramach kompetencji wspólnych lub przestała ją wykonywać, państwa członkowskie mogą wykonywać swoją" (art.12, 3). Wyjątkiem są dziedziny badań naukowych, rozwoju technologicznego, kosmosu, pomocy gospodarczej i humanitarnej - tu państwa mogą prowadzić działania równoległe do polityki Unii. Kolejną ważną sprawą jest struktura unijnej władzy. Pierwszych 16 artykułów tego nie dotyczy, ale toczą się kuluarowe przymiarki; istnieje nawet giełda kandydatów na najwyższe stanowiska. Sprawa jest poważna, gdyż dotychczasowy system władzy w Unii prezentuje się żałośnie: Komisja Europejska ma raczej uprawnienia do proponowania niż do decydowania. Rzeczywiste decyzje podejmuje się w Radzie Europejskiej (tam reprezentowane są państwa członkowskie - red.), tylko że ona jest miejscem przetargów między narodowymi interesami. W tym duchu pomyślana jest władza w Radzie: rotacyjne, 6-miesięczne kierowanie jej pracami kolejno przez każdy kraj członkowski.

Ostatnio zgłaszano kilka odważnych propozycji: np. wybór przewodniczącego Rady w głosowaniu powszechnym lub skupienie w jednym ręku władzy nad Radą i Komisją. Pewne szanse ma koncepcja francusko-niemiecka tzw. podwójnego przewodnictwa: najwyższa władza w Unii byłaby podzielona (ale nie bardzo wiadomo, jak) między dwie osoby: szefa Komisji i stałego szefa Rady. Ma ona tę zaletę, że zapewne zyska większość w Konwencie - ale i wadę: tak naprawdę nic nie rozwiązuje... Stały przewodniczący Rady byłby wybierany przez jej członków (szefów państw lub rządów) na krótką kadencję, z możliwością jednokrotnego odnowienia mandatu. Nie widać w tej koncepcji elementów, które prowadziłyby do uniezależnienia tak wybranego przewodniczącego (nawet jeśli nazwano by go dumnie prezydentem Europy) od logiki międzyrządowych przetargów. Nie wiadomo też, jak dałoby się uniknąć pułapek cohabitaton, skoro Unia miałaby dwóch szefów. Krótko mówiąc: to pozór reformy, nie reforma.

Na tym tle polska propozycja tzw. poczwórnego kierownictwa (przewodnictwo w Radzie jest rotacyjne, sprawowane przez 4 państwa równocześnie) jest krokiem wstecz.

Europejski naród polityczny?

Przykład struktury władzy pokazuje też inny problem: jak zbudować Europę, będącą czymś więcej niż stowarzyszeniem państw, skoro nie istnieje polityczny naród europejski?

Naród polityczny tworzą ludzie, wyznający wspólne wartości polityczne, wśród których jest także zgoda na uczestnictwo w jednej wspólnocie. Obywatele każdego państwa mają wiele rozbieżnych opinii i niektóre wspólne - a wśród tych ostatnich przekonanie, że z jakichś powodów do tego jednego państwa chcą przynależeć. Tymczasem analogicznego przekonania w Unii brak. Nawet najdalej idący projekt federalistyczny nie przewiduje Europy jako super-państwa. Ale jeśli pojęcie wspólnej Europy ma mieć sens, to niektóre dziedziny muszą być zarządzane w duchu wspólnotowym - czyli przez instancję ponadnarodową.

O to toczy się spór. Lecz nie wystarczy powiedzieć, że skoro jedni Europejczycy chcą zbudowania silnej struktury nowej Unii, a inni chcą, by wszystko zostało po staremu, to zajmując to czy inne stanowisko, jesteśmy na równi Europejczykami. Można nie wartościować tych dwóch orientacji i uznać, że eurosceptycyzm Anglików jest tak samo dobry, jak euroentuzjazm Niemców i Francuzów. Ale z naszego (kandydata o średnim potencjale) punktu widzenia istotne jest tylko to, jaki będzie instytucjonalny skutek tych sporów. A będzie on taki, że w obliczu podziałów ani Konwent, ani szefowie państw nic sensownego nie wymyślą. Tzw. architektura Unii zostanie poddana retuszom (np. jeden zamiast dwóch wysokich urzędników odpowiadających za stosunki zewnętrzne), ale nic to nie zmieni. Wyobraźmy sobie, że Chrisa Pattena i Javiera Solanę zastępuje dziś jedna osoba: czy powiedziała by coś innego niż mówi (albo: nie mówi...) dziś ta dwójka, gdyby padło pytanie o stanowisko Europy w sprawie Iraku?

A skoro zmiany nie będą przełomowe, należy spodziewać się scenariusza "podwójnej" Europy: będzie "Europa dwudziestu pięciu", działająca na mniej więcej takich samych (czyli kruchych) podstawach, jak obecna "Piętnastka". I zacznie się tworzyć, jako "twarde jądro" tej pierwszej, Europa "federalna", zmierzająca do szybkiej integracji. Przystąpią do niej tylko ci, którzy zechcą prowadzić wspólną politykę, nie wyłączając zagranicznej i obronnej, i spełnią wyśrubowane kryteria.

Nie ma wątpliwości, że większy wpływ na politykę światową - i szybszy rozwój gospodarczy - będzie możliwy tylko w tej "drugiej" Europie.

Polska debata o Unii robi wrażenie, jakbyśmy jedynie oczekiwali wsparcia, ale nie poczuwali się do obowiązku solidarności. Tymczasem bez wspólnego wysiłku jej członków Unia traci wszelki sens.

© 2003 Tygodnik Powszechny. Kontakt: redakcja@tygodnik.com.pl